Меры прокурорского реагирования

Прокурор реализует предоставленные ему полномочия по выявлению и устранению нарушений прав фирм и предпринимателей посредством актов прокурорского реагирования.

При выявлении правовых актов, нарушающих права предпринимателей, прокурор в соответствии Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» может:

• принести протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты;
• вынести представление об устранении нарушений законодательства;
• объявить предостережение о недопустимости нарушения закона.

Прокурор также вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта.

Например, если в стадии принятия незаконного правового акта органом государственной власти или органом местного самоуправления изложенные в предостережении прокурора требования не были исполнены, то после издания указанного акта можно подготовить протест и ожидать его рассмотрения. Однако в такой ситуации можно с большой вероятностью спрогнозировать, что протест будет отклонен в связи с неверной позицией по данному вопросу соответствующего органа, поэтому целесообразно оспаривать данный правовой акт непосредственно в суде.

Протест остается распространенной мерой прокурорского реагирования на незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей, поскольку дает возможность более оперативно прекратить действия незаконного правового акта.

Признание акта незаконным имеет не только формальное, но и юридическое значение, поскольку нарушенные этим актом права конкретных предпринимателей могут быть восстановлены. Они могут обращаться в судебные органы с иском о возмещении убытков, жалобой на неправомерное наложение финансового взыскания за неисполнение незаконного акта органа государственной власти либо жалобой на применение иных мер административного принуждения.

Согласно статье 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест приносится в издавший незаконный нормативный правовой акт орган, нарушающий права предпринимателей, или в вышестоящий орган. В том же порядке опротестовывается незаконный акт должностного лица.

Необходимость принесения протеста в вышестоящий орган может возникнуть, если:

• протест, принесенный органу, издавшему незаконный акт, нарушающий права предпринимателей, необоснованно отклонен;
• у прокурора есть веские основания полагать, что орган управления или должностное лицо проявит необъективность при рассмотрении протеста;
• издание акта согласовано с вышестоящей организацией или утверждено ею;
• в протесте ставится вопрос не только об отмене или изменении правового акта, но и о привлечении виновных в порядке подчиненности к дисциплинарной ответственности.

Одним из наиболее распространенных и важных актов прокурорского реагирования является представление об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, их причин и способствующих им условий.

Представление как акт прокурорского надзора характеризуется определенными специфическими чертами, отличающими его от протеста. Представления направлены не только на устранение нарушений прав предпринимателей, но и их причин, а также способствующих им условий. Характерной чертой многих представлений является и то, что в них в отличие от протестов ставится вопрос об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, допускаемых в форме бездействия, обращается внимание на необходимость активизации деятельности органов управления и должностных лиц по борьбе с нарушениями прав предпринимателей.

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения прав предпринимателей.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 25.1) наделил прокуроров полномочием в целях предупреждения нарушений прав предпринимателей и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

По своей сущности предостережение является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, которые могут нарушить права предпринимателей противоправными действиями, не влекущими уголовную ответственность, а также способом разъяснения законодательства и ответственности за неисполнение требований прокурора.

В целях обеспечения требований закона и единообразного применения предостережений Генеральной прокуратурой Российской Федерации направлено подчиненным прокурорам указание от 6 июля 1999 г. № 3917 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», в котором изложены основные требования, обеспечивающие надлежащее использование данного средства прокурорского реагирования в отношении лиц, склонных к совершению правонарушений.

Исходя из практики, прокурорам целесообразно объявлять предостережения в следующих случаях:

• при подготовке проектов правовых актов, которые могут нарушить права предпринимателей, создать административные барьеры для предпринимательской деятельности;
• если подготовка к нарушению прав предпринимателей имеет явно очевидный характер.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22, статьей 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» производство об административном правонарушении возбуждается прокурором по результатам проверки, если установлен факт совершения административного правонарушения, нарушающего права предпринимателя.

Следует отметить, что статья 19.6.1 КоАП РФ устанавливает ответственность должностных лиц контролирующих органов за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре).

В соответствии со статьей 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.6.1 КоАП РФ, возбуждаются прокурором.

Прежде чем вынести постановление, прокурор должен разрешить следующие вопросы:

• имеет ли место в действиях или бездействии лица (лиц) административный проступок, нарушающий права предпринимателей;
• какой закон или иной нормативный акт нарушен;
• не истекли ли сроки давности для привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ);
• какой конкретный орган или должностное лицо вправе наложить на виновного административное наказание (гл. 23 КоАП РФ).

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется органу или должностному лицу, имеющему право налагать административные взыскания.

Наложение административных взысканий, как правило, не исключает возможности одновременного привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, если в их деяниях есть признаки и дисциплинарных, и административных проступков, нарушающих права предпринимателей.

Принятие и применение незаконных правовых актов, ограничивающих права предпринимателей, ведет к ущемлению их прав на протяжении определенного времени и наносит им ущерб – например в случае наложения на них незаконных сборов, обременения необоснованными обязанностями. В таких ситуациях помимо опротестования незаконных актов в ряде случаев следует рассматривать вопрос об административной ответственности должностных лиц по статье 19.1 КоАП РФ (самоуправство).

Это является эффективным способом предупреждения нарушений прав предпринимателей, однако применяется прокурорами редко.

В сфере защиты прав предпринимателей прокуроры могут успешно сочетать различные средства реагирования или использовать весь комплекс мер, исходя из особенностей конкретной ситуации.

Сами хозяйствующие субъекты в своей деятельности должны соблюдать законодательно установленные правила и вести ее без нарушений прав других предпринимателей, граждан и государства.

Исходя из этого, но не допуская подмены прокуратурой иных государственных органов, Закон о прокуратуре устанавливает основания проверок исполнения законов, проводимых самой прокуратурой.

Обязательными условиями для проверки являются:

• прокурор имеет информацию о фактах нарушения закона (но не подзаконного акта);
• содержание этой информации свидетельствует о том, что она не входит в компетенцию других государственных органов;
• по данному факту требуется принятие мер непосредственно прокурором.

Поводами для проверок организаций являются:

• поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения;
• материалы средств массовой информации;
• материалы контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел;
• статистические данные;
• анализ прокурорской и правоприменительной практики;
• непосредственное обнаружение правонарушений самим прокурором.

Для проведения проверки у лиц, ее осуществляющих, должны быть законные основания. Прежде чем впустить их на свою территорию, проверьте служебные удостоверения проверяющих и сопоставьте данные с данными их паспортов. Запросите распоряжение о производстве контрольных мероприятий, а по их окончании - копию протокола или иного акта.

Проверки прокуратуры проводятся на основании приказа Генпрокуратуры РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях».

Статья 22 Закона о прокуратуре наделяет прокурора следующими полномочиями для проведения проверки:

• при предъявлении служебного удостоверения: беспрепятственно входить на территорию и в помещения юридического лица, иметь доступ к его документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
• требовать от руководителя и других должностных лиц организации: представить необходимые документы и материалы, статистические и другие данные; выделить специалистов для выяснения возникших вопросов; проводить проверку деятельности подконтрольных или подведомственных организаций;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;
• возбуждать производство об административном правонарушении;
• требовать привлечения нарушителей закона, к любой установленной законом ответственности;
• предупреждать о недопустимости нарушения закона.

Положения Закона о прокуратуре обязывают исполнять в срок требования прокурора в рамках проверки исполнения законов. Однако конкретное время для этого законом не установлено. Не определены также общие (предельные) сроки проверок. Постановлением от 17 февраля 2015 г. № 2-П Конституционный суд признал эти нормы неконституционными. Во исполнение этого Постановления (до внесения поправок в Закон о прокуратуре) Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 28 мая 2015 г. № 265 установлены сроки проверок и исполнения требований прокурора. Вот эти условия.

1. При определении проверяемому хозяйствующему субъекту срока представления статистической и иной информации, справок, документов, других материалов и их копий прокурорам вменено применять принцип разумности.

2. Срок исполнения требования менее чем в один день может быть установлен только в исключительных ситуациях - в случае угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства, имуществу, ЧС природного и техногенного характера.

3. О проверке необходимо сообщить не позднее дня ее начала.

4. Проверка не должна превышать 20 рабочих дней. По решению прокурора (его заместителя) она может быть продлена один раз не более чем на 20 дней. Решение о последующем продлении на этот же срок принимает вышестоящий прокурор (его заместитель).

5. В некоторых случаях проверка может быть приостановлена по решению прокурора (его заместителя) на срок до шести месяцев - если нужно провести специальные исследования, экспертизы, ревизии, получить дополнительные документы и информацию, которые могут повлиять на выводы проверки. Если такие мероприятия не завершены в течение указанного времени, приостановление продлевается по решению вышестоящего прокурора (его заместителя).

6. О продлении (приостановлении, возобновлении) проверки необходимо сообщить руководителю проверяемого субъекта.

7. Проверяемое лицо вправе ознакомиться с актом проверки в течение 10 рабочих дней после ее окончания.

8. Если организация осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, то срок проведения проверки устанавливается отдельно по каждому ее филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению.

9. Прокурор обязан последовательно добиваться от проверяемых органов и организаций своевременного предоставления статистической и иной информации, справок, документов, других материалов и их копий, а также исполнения изложенных в актах прокурорского реагирования требований. В каждом случае неисполнения законных требований прокурора виновные лица должны быть привлечены к ответственности.

При проведении самостоятельных проверок коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей прокурор так же, как и при установлении законности проверок надзорными органами, может вынести представление, постановление и предостережение о недопустимости нарушения закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем должностному лицу, уполномоченному устранять допущенные нарушения. Этот документ нужно рассмотреть в срочном порядке. Меры по устранению нарушений и их причин следует принять в течение месяца со дня внесения представления. О результатах принятых мер нужно сообщить прокурору в письменной форме.

Исходя из характера нарушения закона прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства по административному правонарушению. Его необходимо рассмотреть в срок, установленный законом, и в письменной форме о результатах рассмотрения сообщить прокурору.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор направляет при имеющихся сведениях о готовящихся противоправных деяниях в письменной форме в адрес ответственных лиц. При неисполнении изложенных в предостережении требований должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности.